Doctora en Derecho. Profesora de Derecho Civil. U.C.M.

I. Consideraciones generales

El Consejo de Ministros, en su sesión de 21 de abril de 2006, ha aprobado, a propuesta del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, la remisión a las Cortes Generales del Proyecto de Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situaciones de Dependencia; que ha sido presentado en el Congreso de los Diputados el 26 de abril de 2006 y calificado el 3 de mayo de 2006, encontrándose, actualmente, en fase de enmiendas en su tramitación en la Cámara Baja.

Esta futura Ley configurará el Sistema Nacional de Dependencia como cuarto pilar del Estado de Bienestar, tras el Sistema Nacional de Salud, el sistema educativo y el sistema de pensiones, que fueron desarrollados en la década de los 80. La atención a la persona en situación de dependencia constituye uno de los principales retos de la política social de los países desarrollados. El reto no es otro que atender las necesidades de aquellas personas que, por encontrarse en situaciones de especial vulnerabilidad, requieren apoyos para desarrollar las actividades esenciales de la vida diaria y poder ejercer plenamente sus derechos como ciudadanos. El reconocimiento de los derechos de las personas en situación de dependencia ha sido puesto de manifiesto por numerosos documentos y decisiones de organizaciones internacionales, como la Organización Mundial de la Salud, el Consejo de Europa y la Unión Europea.

En España, y según los datos del Libro Blanco de la Dependencia, se calcula que hay más de 1.125.000 de personas en situación de dependencia, aunque esta población, según las previsiones, aumentará en los próximos años. Los cambios demográficos y sociales precisamente están produciendo un incremento progresivo de la población de la situación de dependencia. Así, por una parte, hay que constatar el importante crecimiento de la población de más de 65 años, que se ha duplicado en los últimos 30 años, para pasar de 3,3 millones de personas en 1970 (un 9,7 por ciento de la población total) a más de 6,6 millones en 2000 (16,6 por ciento). A ello hay que añadir el fenómeno demográfico denominado ?envejecimiento del envejecimiento?, es decir, el aumento del colectivo de población en edad superior a 80 años, que se ha duplicado en sólo veinte años.

Tales circunstancias determinan una nueva configuración en la realidad de la población mayor que conlleva problemas de dependencia sobretodo en las últimas etapas de la vida para un colectivo de personas cada vez más amplio. A esta realidad que supone el envejecimiento de la población, debe añadirse la dependencia por razones de enfermedad y otras causas de discapacidad o limitación, que se ha incrementado en los últimos años por los cambios producidos en las tasas de supervivencia de determinadas enfermedades crónicas y alteraciones congénitas y también por las consecuencias derivadas de los índices de siniestralidad vial (accidentes de circulación) y laboral; a lo que hay que añadir la supervivencia de muchos discapacitados a sus progenitores.

Por otra parte, no hay que olvidar que, hasta ahora, han sido las familias, y en especial, las mujeres, las que tradicionalmente ha asumido el cuidado de las personas dependientes, constituyendo lo que se ha llamado el ?apoyo informal?. Los cambios en el modelo de familia y la incorporación progresiva de las mujeres al mercado de trabajo introducen nuevos factores en esta situación que hacen imprescindible una revisión del sistema tradicional de atención para asegurar una adecuada capacidad de prestación de cuidados a aquellas personas que lo necesitan.

Si con la Constitución de 1978 los elementos fundamentales del modelo del Estado de Bienestar se centran para todo ciudadano, en la protección sanitaria y de las Seguridad Social, y en un sistema de servicios sociales promovido por los poderes públicos para el bienestar de los ciudadanos (artículos 49 y 50). El desarrollo social experimentado en nuestro país, desde entonces ha venido a situar a un nivel de importancia fundamental a los servicios sociales, desarrollados fundamentalmente por las Comunidades Autónomas como cuarto pilar del sistema de bienestar, para la atención a las situaciones de dependencia.

Se trata ahora de configurar un nuevo desarrollo de los servicios sociales del país que amplíe y complete la acción protectora de este sistema, potenciando el avance del modelo de Estado social que consagra la Constitución española. De ahí que, la futura ley tenga por objeto regular las condiciones básicas que garanticen el derecho a la promoción de la autonomía personas y atención a las personas en situaciones de dependencia, que la misma establece, mediante la creación de un Sistema Nacional de Dependencia con la colaboración y participación de todas las Administraciones Públicas, y la garantía por la Administración Central de un contenido mínimo común de derechos para todos los ciudadanos en cualquier parte del territorio nacional.

Esencialmente, la propia naturaleza del objeto de esta Ley requiere un compromiso y una actuación conjunta de todos los poderes e instituciones públicas, por lo que la coordinación y cooperación con las Comunidades Autónomas es un elemento fundamental. Por ello, la Ley establece una serie de mecanismos de cooperación entre la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas, entre los que destaca la creación del Consejo Territorial del Sistema Nacional de Dependencia.

En lógica coherencia con lo expuesto, tiene como finalidad principal esta Ley la garantía de las condiciones básicas y la previsión de los niveles de protección a que se refiere la misma. De este modo, viene a configurarse el derecho a la prestación por dependencia como un derecho subjetivo que se fundamente en los principios de universalidad, equidad y accesibilidad, desarrollando un modelo de atención integral al ciudadano, que administrativamente se organiza en tres niveles.

A tal fin, se estructura esta Ley en un título preliminar; un título primero con cinco capítulos; un título segundo con cinco capítulos, un título tercero; quince disposiciones adicionales; una disposición transitoria y nueve disposiciones finales. En su título preliminar recoge las disposiciones que se refieren al objeto de la Ley y los principios que la inspiran, los derechos y obligaciones de las personas en situaciones de dependencia y los titulares de esos derechos.

El Título I configura el Sistema Nacional de Dependencia, la colaboración y participación de todas las Administraciones Públicas en el ejercicio de sus competencias, a través de los diversos niveles de protección en que administrativamente se organizan las prestaciones y servicios. La necesaria cooperación entre Administraciones Públicas se concreta en la creación de un Consejo Territorial del Sistema y la aprobación de un Plan de Acción Integral a desarrollar mediante Convenios con cada una de las Comunidades Autónomas. Asimismo, se regulan las prestaciones del Sistema y el Catálogo de Servicios, los grados de dependencia, los criterios básicos para su valoración, así como el procedimiento de reconocimiento del derecho a las prestaciones.

El Título II regula las medidas para asegurar la calidad y la eficacia del Sistema, con elaboración de planes de calidad y sistemas de evaluación, y con especial atención a la formación y calificación de profesionales y cuidadores. En este mismo título se regula el sistema de información de la dependencia y la participación de los agentes sociales, a través de un Comité Consultivo, y de las organizaciones representativas de personas mayores y personas con discapacidad (a través del Consejo Estatal de Personas Mayores y del Consejo Nacional de Discapacidad).

Por último, se regulan en el Título III las normas sobre infracciones y sanciones vinculadas a las condiciones básicas de los derechos de los ciudadanos en situación de dependencia.

Las disposiciones adicionales introducen los cambios necesarios en la normativa estatal que se derivan de la regulación de esta Ley. Así se realizan referencias en materia de Seguridad Social de los cuidadores no profesionales, en la ley del Impuesto sobre la Renta de las Personas físicas, en la normativa sobre discapacidad, gran invalidez y necesidad de ayuda de tercera persona, y se prevén las modificaciones necesarias para regular la cobertura privada de las situaciones de dependencia.

La disposición transitoria regula la participación financiera del Estado en la puesta en marcha del Sistema en un período transitorio hasta el año 2015, de acuerdo con las previsiones del calendario de aplicación de la ley, que se contiene en la disposición adicional primera.

II. Principio de esta Ley.

La Ley se inspira en los siguientes principios (artículo 3):

- El carácter universal y público de las prestaciones del Sistema Nacional de Dependencia.

- El acceso a las prestaciones en condiciones de igualdad.

- La atención a las personas en situación de dependencia de forma integral e integrada.

- La promoción de las condiciones precisas para que las personas en situación de dependencia puedan llevar una vida con el mayor grado de autonomía.

- La permanencia de las personas en situación de dependencia, siempre que sea posible, en el entorno en el que desarrollan su vida.

- La calidad, sostenibilidad y accesibilidad de los servicios de atención a la dependencia

- La colaboración de los servicios sociales y sanitarios en la prestación de los servicios a los usuarios del Sistema Nacional de Dependencia que se establecen en la presente Ley y en las correspondientes normas de las Comunidades Autónomas y las aplicables a las Entidades Locales.

- La cooperación interadministrativa.

- La participación de las personas en situaciones de dependencia y, en su caso, de sus familias y entidades que les representen en los términos previstos en esta Ley.

- La participación de la iniciativa privada en los servicios y prestaciones de promoción de la autonomía personal y atención a la situación de dependencia.

III. Derechos y obligaciones de las personas en situaciones de dependencia.

Las personas en situaciones de dependencia podrán tener derecho a acceder, en condiciones de igualdad, a las prestaciones y servicios previstos en la Ley, en los términos establecidos en la misma. Asimismo, las personas en situaciones de dependencia disfrutarán de todos los derechos establecidos en la legislación vigente y con carácter especial de los siguientes:

a) Disfrutar de los derechos humanos y libertades fundamentales, con pleno respeto de su dignidad e intimidad.

b) A recibir en términos comprensibles y accesibles información completa y continuada relacionada con su situación de dependencia.

c) A ser advertido de si los procedimientos que se le apliquen pueden ser utilizados en función de un proyecto docente o de investigación, siendo necesaria la previa autorización de la persona en situación de dependencia o quien la represente.

d) A participar en la formulación y aplicación de las políticas que afecten a su bienestar, ya sea a título individual o mediante asociación. 

 A decidir, cuando tenga capacidad de obrar suficiente, sobre la tutela de su persona y bienes, para el caso de pérdida de su capacidad de autogobierno.

f) A decidir libremente sobre el ingreso en un centro residencial.

g) Al ejercicio pleno de sus derechos patrimoniales.

h) A iniciar las acciones administrativas y jurisdiccionales en defensa del derecho que reconoce la presente Ley en el apartado 1 del artículo 4.

IV. Titulares de derechos.

Define la Ley dependencia como ?el estadio de carácter permanente en que se encuentra las personas que, por razones derivadas de la edad, la enfermedad, o la discapacidad. Y ligada a la falta o a la pérdida de autonomía física, mental, intelectual, o sensorial, precisan de la atención de otra u otras personas o ayudas importantes para realizar actividades básicas de la vida diaria?.

Se entiende, asimismo, como actividades básicas de la vida diaria (ABVD) las tareas más elementales de la persona, que le permiten desenvolverse con un mínimo de autonomía en independencia, tales como: el cuidado personal, las actividades domésticas básicas, la movilidad esencial, reconocer personas y objetos, orientarse, entender y ejecutar órdenes o tareas sencillas.

Desde tal perspectiva, son titulares de los derechos establecidos en la presente Ley los españoles que cumplan los siguientes requisitos (artículo 5):

a) Encontrarse en situación de dependencia en alguno de los grados establecidos.

b) Tener 3 o más años de edad.

c) Residir en territorio español y haberlo hecho durante cinco años, de los cuales dos deberán ser inmediatamente anteriores a la fecha de presentación de la solicitud. Para los menores de cinco años el período de residencia se exigirá en quien ejerza su guarda y custodia.

La Disposición Adicional decimotercera que se refiere a la protección de los menores de 3 años, señala que el Sistema Nacional de la Dependencia atenderá las necesidades de ayuda a domicilio y, en su caso prestaciones económicas vinculadas y para cuidados en el entorno familiar a favor de los menores de 3 años que presenten graves discapacidades. El instrumento de valoración previsto en el artículo 27 de esta Ley incorporará a estos efectos una escala de valoración específica.

De forma que, se amplia a los menores de edad ?menores de tres años que estén en el grado III de Gran dependencia- el campo de aplicación subjetiva de los derechos establecidos en la presente Ley.

En el seno del Consejo Territorial del Sistema Nacional de Dependencia, precisamente, se promoverá la adopción de un plan integral de atención para los menores de tres años con graves discapacidades, en el que se contemplen las medidas a adoptar por las Administraciones Públicas, sin perjuicio de sus competencias, para facilitar atención temprana y rehabilitación de sus capacidades físicas, mentales e intelectuales.

Las personas que reúnan los requisitos anteriormente expuestos y carezcan de la nacionalidad española se regirán por lo establecido en la Ley orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, en los tratados internacionales y en los convenios que se establezcan con el país de origen. El Gobierno podrá establecer medidas de protección a favor de los españoles no residentes en España.

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En las próximas entregas de Magazín Alzheimer la Dra. Ana Berrocal nos seguirá ilustrando sobre la futura Ley de Dependencia, abordando los siguientes temas:

V. Sistema Nacional de Dependencia.

VI. La dependencia y su valoración. Grados de dependencia

VII. Prestaciones del Sistema Nacional de Dependencia.

 

VIII. Financiación del Sistema  y aportación de los beneficiarios.

 

IX. Calendario de implantación

 

X. Infracciones y sanciones.

 

XI. Órganos consultivos del Sistema Nacional de Dependencia.

 

X. Conclusión.

 

 

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*Ana Isabel Berrocal Lanzarot es Abogada, Doctora en Derecho; Profesora Contratada Doctor en el departamento de Derecho Civil en la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid; Master en Dirección de Empresas, Asesoría Fiscal y Laboral. Experto en Mediación Familiar; en Derecho de Extranjería y derecho de la Construcción.